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退休制度———新时期干部人事改革的重大成果
来源:摘编自:《当代中国史研究》   时间: 2012-08-06    字体大小[]

改革开放是社会主义建设新时期的最大特点,也是中国发生举世瞩目巨变的主要原因。改革开放,深刻地改变了中国,影响了中国,激活了中国。而干部离退休制度则是新时期诸多改革特别是干部人事制度改革的一项重大成果。这项制度,是以邓小平为核心的中共中央审时度势、高瞻远瞩的战略决策,对新时期干部队伍建设、党的事业和国家政权的建设产生了巨大而深远的影响,在很大的程度上关系甚至决定了党的事业的兴旺发达和国家的长治久安与高速发展。

  一

  “文化大革命”结束后,1978年中共十一届三中全会恢复了党的实事求是的思想路线,确立了以四个现代化建设为党的工作重心的政治路线,中国开始了社会主义建设的新时期。

  正确的政治路线,需要组织路线来保证。而此时,在组织路线方面,党面临着一个非常严峻的问题。10年“文化大革命”内乱,林彪、四人帮猖獗,党的干部路线遭到严重破坏,正常的干部培训、选拔、任用机制被打碎,德才兼备干部成长的道路被堵塞。造反派、打砸抢分子和帮派骨干分子混进各级党政机关,“文化大革命”以后清理了这“三种人”,党的干部结构出现严重的断层现象,各级领导机关缺少一批年富力强、有专业知识的干部。

  与此相应的突出问题是,各级领导班子老化的状况非常严重。“文化大革命”之后,进行了新中国成立以来前所未有规模的冤假错案平反(到1982年底,全国共纠正300余万人的冤假错案),一大批被冤屈的老干部获得解放,恢复工作,重新走上领导岗位,这是党正视历史、正确对待老干部的结果。但是,由此产生了新的问题:大量的老干部返回领导岗位,大体上恢复原来的或者相当于原来的职务,很快就出现了“机构臃肿,层次多,副职多,闲职多”的现象,并且使党政机关领导班子原本年龄偏大的问题更加突出。1979年,中央国家机关部委正副部长、主任平均10人以上,省市自治区党委常委成员平均17人、政府领导成员平均11人以上,最多的省正副省长20多人。当时中央管理的干部中,60岁以上者占50.55%,其中65岁以上者占26.7%,省市自治区党委常委和政府领导班子成员平均年龄在61岁以上。 许多老干部年高体衰,积劳成疾,很难承担领导岗位的繁重工作。陈云就此指出:“现在省委、地委的主要负责同志多数是六十岁以上的干部,其中不少还是七十岁以上的干部,政府各部委的领导同志大体也一样。”“现在从中央到县委,大部分人头发都已经白了。”“这些干部身负重任,都在党政军第一线工作,日夜操劳。这种状况显然已经不能适应我国近十亿人口大国的繁重的领导工作。” 

  要确保十一届三中全会路线、方针、政策的落实及其稳定性、连续性,必须要有人、有干部,因为政治路线确定之后干部就是决定的因素。因此,从组织路线上全面系统地解决干部老化和年轻干部缺乏的问题,成为党在当时必须解决的关系全局的战略问题。

  邓小平、陈云等中共中央领导人敏锐地发现了这个问题,把它作为关系全局的战略问题提了出来。1978年12月,陈云在中央工作会议上提议成立中央书记处,以使比较年轻的干部走上中央工作的第一线。1979年3月,他又提出找四五十岁的干部到他负责的国务院财政经济委员会当“后排议员”,“参与讨论问题,参与决定大政方针的事。培养这样的人”。 (p.256) 同年夏天,邓小平在视察上海、山东、天津等地时,一路强调的话题就是抓紧选拔年轻干部、培养接班人的问题。他说:“现在各级领导班子岁数太大,精力不够”,“摆在老同志面前的任务,就是要有意识地选拔年轻人,选一些年轻的身体好的同志来接班”。 他强调说:大问题是接班问题,任何地方、任何部门都有这个问题。这是党的战略任务、根本任务。现在最迫切的是班子问题,是接班人的问题。“要明确提出解决组织路线问题,而组织路线最根本的是选择、培养接班人。这是根本的问题、百年大计的问题、对党负责的最大问题、组织路线第一位的问题。” “思想路线、政治路线的实现要靠组织路线来保证”,他还提醒大家:1975年,我主持中央工作,王洪文就说,10年后再看。现在也有10年后再看的问题,“一定要趁着我们在的时候挑选好接班人”。 11月2日,邓小平在中央党政军机关副部长以上干部大会上再次强调:“现在我们国家面临的一个严重问题,不是四个现代化的路线、方针对不对,而是缺少一大批实现这个路线、方针的人才。”“选拔接班人这个事不能拖,否则搞四个现代化就会变成一句空话。”“认真选好接班人,这是一个战略问题,是关系到我们党和国家长远利益的大问题。如果我们在三年内不解决好这个问题,十年后不知道出什么事。要忧国、忧民、忧党啊!要看到这个带根本性质的问题。”又说:“老同志现在的责任很多,第一位的责任是什么?就是认真选拔好接班人。选的合适,选得好,我们就交了帐了,这一辈子的事情就差不多了。其他的日常工作,是第二位、第三位、第四位、第五位、第六位的事情。第一位的事情是要认真选拔好接班人。” 
  正是基于这样的认识,1979年9月29日,叶剑英在建国30周年庆祝大会上的讲话中,代表中共中央、全国人大常委会和国务院向全国人民公开指出:我国干部制度存在严重的缺陷,并强调培养接班人是全党一个十分迫切的任务。

  在1980年2月召开的中共十一届五中全会上,邓小平再一次强调:我们现在的体制很不适应四个现代化的需要,“不过当前最重要的还是选好接班人。从中央起,我们各级党委、特别是老同志,一定要时刻不忘严肃地对待这个问题,承担起这个庄严的责任。时间紧迫,再不及早妥善解决这个问题不行了。” 陈云提出:“书记处和全党的一个重要任务,是要在各级选择合格的年轻干部。”

在这个基础上,1980年8月,中央政治局扩大会议明确确定:逐步实现各级领导干部的革命化、年轻化、知识化、专业化,是新时期干部队伍建设的基本方针。

提拔中青年干部必然涉及老干部的离职问题,大量提拔中青年干部就必须解决干部职务终身制的问题,主要是老干部的离退休问题,这是干部队伍建设过程中紧密相连的两个问题。有鉴于此,1979年7月29日,邓小平在接见中共海军委员会常务扩大会议全体同志的讲话中,明确提出建立干部退休制度的问题。他说:庙只有那么多,菩萨只能要那么多,老的不退出来,新的进不去,老同志要有意识地退让,“我们将来要建立退休制度”。 此后,邓小平反复强调了建立退休制度的重要性:改革现行的干部工作制度,建立有利于提拔年轻干部的制度,“重要的是要建立退休制度……不建立这个制度,我们的机构臃肿、人浮于事的状况,以及青年人上不来的问题,都无法解决。” 1980年2月,经过中共十一届五中全会讨论的《中国共产党章程》修改草案,明确提出要废止领导职务终身制。8月18日,邓小平在中央政治局扩大会议作《党和国家领导制度的改革》的讲话时,系统谈到废除领导职务终身制问题。他说:过去没有规定,但实际上存在领导职务终身制。“干部领导职务终身制现象的形成,同封建主义的影响有一定关系,同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系。”他提出:“对各级各类干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不是无限期的” ,并明确提出“要有步骤地和稳妥地实行干部离休、退休的制度,废除实际上存在的干部领导职务终身制” 。

  邓小平关于干部实行离退休制度的建议,得到中央大多数人的赞同,陈云说“这势在必行”。据此,中共十一届五中全会后,中央政治局作出《关于丧失工作能力的老同志不当十二大代表和中央委员候选人的决定》;1980年9月29日,全国人民代表大会常务委员会第十六次会议批准了《国务院关于老干部离职休养的暂行规定》。同年9月,在五届人大三次会议上,邓小平、陈云、李先念、徐向前、王震、王任重辞去国务院副总理之职;聂荣臻、刘伯承、张鼎丞、蔡畅、周建人主动辞去人大常委会副委员长职务,目的是为一批年富力强的年轻干部进入中央领导层腾出位置。德高望重的老革命家在给接班人让路方面为全党作出了表率。

  但是,老干部的“出”与中青年的“进”阻力很大,提拔青年干部步伐不快。陈云对此十分着急,强调说:“如不在这一两年中提拔一批青年干部,则将是极大危险。” 1981年5月他撰写了《提拔培养中青年干部是当务之急》一文,分送邓小平、胡耀邦和中组部部长宋任穷,并建议“可否在六中全会时议论一下青年干部的问题”。 6月,陈云又召集中共中央组织部、解放军总政治部负责人座谈,主持起草了《关于老干部离退休问题座谈会纪要》,提出:“干部必须实行离休、退休制度,这是根本办法”,并建议“党必须制定干部离休、退休的条例”。 

  邓小平十分赞同陈云的意见,并且敏锐地感觉到根本症结是“老干部方面的问题还没有处理得好” ,即要做好青年干部选拔工作,必须妥善处理老干部的问题。1981年6月下旬召开的中共十一届六中全会,印发了陈云的文章和座谈会纪要。会后,中共中央把各省、自治区和直辖市党委书记留下来开座谈会,专门讨论陈云关于提拔培养中青年干部和老干部离休退休这两条建议。陈云着重强调:“必须成千上万地提拔中青年干部”。邓小平也在会上多次强调:选拔培养中青年干部“这个问题太大了”、“十分迫切,十分重要”,他指出:“这是个战略问题,是决定我们命运的问题。现在,解决这个问题已经十分迫切了,再过三五年,如果我们不解决这个问题,要来一次灾难。”他还要求:解决这个问题,老同志要开明,要带头。邓小平还不客气地批评有一部分老同志还没有解决任人唯贤还是任人唯亲的问题,表扬主动让位并推荐51岁的李鹏担任部长的水电部老部长刘澜波,建议大家向他学习。 邓小平还把这个问题提到关系党兴衰成败的高度,喻之为“一场革命”,疾呼:“总之,这是一场革命。当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命。这场革命不搞,让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路,不只是四个现代化没有希望,甚至于要涉及到亡党亡国的问题,可能要亡党亡国。” 

  邓小平、陈云等中央领导人的反复倡导、呼吁,深化了全党的认识。1982年2月,中共中央作出《关于建立老干部退休制度的决定》,决定废除实际存在的干部领导职务终身制。12月,中共十二大通过的新党章,以“党的根本大法”的形式明文规定:“党的各级领导干部,无论是由民主选举产生的,或是由领导机关任命的,他们的职务都不是终身的,都可以变动或解除。年龄和健康状况不适宜于继续担任工作的干部,应当按照国家的规定,或者离职休养,或者退休。” 同年制定的《中华人民共和国宪法》以国家根本大法的形式对国家领导人和各级领导机构人员的任期做了明确规定。至此,退休制度被确立为党和国家干部人事管理的一项基本制度。

  二

  但是,老干部的离退休制度落实起来,困难很大。一方面,有人把退休、让位与中途退出革命混淆起来,拒绝接受;有人刚刚落实政策恢复工作,正欲大干;有人认为年轻人经验少,不放心;有人顾虑离退休会丢了在位时的种种好处。虽然心态各异,但不愿离职的态度一致。因此,邓小平在讲话中称老干部退休“障碍重重”,负责中央一线干部的胡耀邦也说:“近几年提了一些年轻人,阻力很大”。 另一方面,由于多年来没有注意提拔中青年干部,造成干部队伍的青黄不接。年轻干部需要经验丰富的老同志的传帮带,如果老同志一下全退下去,年轻干部确实存在实际困难。有鉴于此,中共中央在决定全面实行领导干部退休制度的同时,决定设置顾问和顾问委员会作为过渡。

  设置顾问是邓小平1975年整顿军队时提出的。当时,邓小平针对军队领导机关人员臃肿的现象说:“设顾问是一个新事物,是我们军队现在状况下提出的一个好办法。” 虽然由于邓小平的再次被打倒而未实行,但其切合实际的思路非常有现实针对性。当新时期新老干部交替矛盾突出时,邓小平再次考虑用顾问委员会的办法解决现实矛盾。1979年11月,他在中央党、政、军机关副部长以上干部会上论述培养接班人和退休制度问题时指出:“顾问制度还是一个出路,应该保留。” 他说:得立一些庙,菩萨才好安置。老同志安排好以后,就可以把中年同志提拔起来。 

  根据这个思路,中共十二大党章修改草案加写了建立顾问委员会的内容,在就此问题讨论时邓小平指出:其目的“是使党的各级委员会逐步年轻化”。 1980年8月,邓小平在中共中央政治局扩大会议上再次论及顾问委员会:中央“正在考虑再设立一个顾问委员会(名称还可以考虑),连同中央委员会,都由党的全国代表大会选举产生。这样,就可以让大批原来在中央和国务院工作的老同志,充分利用他们的经验,发挥他们的指导、监督和顾问作用。同时,也便于使中央和国务院的日常工作班子更加精干,逐步实现年轻化”。 1980年8月13日,中共中央、国务院作出在县级以上单位设置顾问的决定:安排一些老同志担任顾问,“调查研究,了解情况,帮助党政领导出主意,当参谋,并把党的好传统,好作风传给年轻一代。”1982年9月中共第十二次全国代表大会通过的《中国共产党章程》,正式规定在中央和省、市、自治区设立顾问委员会。这是中共十二大上最令人瞩目的事情。

  顾问和顾问委员会是根据中国共产党实际、在特殊历史条件下的产物,是中共中央领导人政治智慧的体现,即用“先进后出”的方式解决领导班子建设的问题,通过顾问或顾问委员会的机构,稳定老干部情绪,充分发挥他们的积极性;同时“进人”,逐步实现干部年轻化、知识化、专业化。邓小平称之为“是个有效办法”。 邓小平就此解释说:设顾问委员会是一种过渡性质。鉴于我们党的状况,我们的干部老化,但老同志是骨干,处理不能太急,太急了也行不通。还有,我们多年来对中青年干部的提拔就是少,就是没有注意这方面的工作嘛!而且,还得承认,(退休)确实是障碍重重,这些障碍有些是有意识的,有些是无意识的,两种情况都有。所以,我们需要有一个顾问委员会来过渡。 他指出:“顾问委员会,应该说是我们干部领导职务从终身制走向退休制的一种过渡。我们有意识地采取这个办法,使得过渡比较顺利。”“这个过渡是必要的,我们选择了史无前例的这种形式,切合我们党的实际。但是在这个过渡阶段,必须认真使干部队伍年轻化,为退休制度的建立和领导职务终身制的废除创造条件。” 在中顾委第一次全体会议上,他又明确指出:“从某种意义上说,顾问委员会是一种过渡性质的组织形式,我们的国家也好,党也好,最根本的应该是建立退休制度……可以设想,再经过十年,最多不要超过十五年,取消这个顾问委员会……顾问委员会今天刚成立,就宣布准备将来取消,这就明确了这个组织的过渡性。”

  中共十二大选举产生了172名中央顾问委员会委员,一大批原先在中共中央、国务院、军队系统和各省、市、自治区党委以及政府中担任主要领导职务的老干部退出领导岗位,进入中央顾问委员会。随后,在中央顾问委员会第一次全体会议上,邓小平当选为主任。中顾委的成立,标志着党的最高领导层实现了新老合作与交替。

  既然顾问委员会是干部领导职务由终身制走向退休制的一种过渡办法,那么它在完成自己的历史使命后就必然结束。从十二大到十四大的十年间,顾问委员会历时两届,做了大量卓有成效的工作。期间,新老干部的合作与交替已取得如期进展,干部离休、退休制度已全面建立并顺利实行,与此同时,最年轻的顾问委员也超过了70岁。于是,作为一种过渡性组织,顾问委员会完成了它的历史使命。1992年中共十四大经过充分讨论,决定不再设立中共中央顾问委员会和省、市、自治区顾问委员会,并从党章中删除了有关顾问委员会的条文。

顾问和顾问委员会的设立,使一大批老同志从第一线退到第二线,一大批年富力强的同志进入领导岗位。这为中青年干部的成长、老干部逐渐适应退休生活,促进领导干部队伍的年轻化和领导干部退休制度的全面建立与顺利实施,创造了极为有利的条件。

  三

  干部退休制度的建立和实施,具有十分重大的意义。

  第一,干部退休制度建立的直接结果,是妥善解决了新时期党和国家干部队伍面临的严重问题。

  随着干部退休制度的实行,大批老干部离退休或者退居二线。到1983年6月,全国省区市领导班子,人数由原来的698人减少到452人,减少35%;平均年龄由62.2岁降到55.5岁,其中55岁以下者由原来的15%提高到48%;具有大专以上文化程度的由20%提高到42%。新提拔省级干部201人,占新领导班子成员的44%,其中大部分是中青年干部,具有大专以上文化程度者占71%。 ① 老干部的“出”为中青年干部的“进”创造了条件,至1984年,全国提拔中青年干部200多万人;到1985年底,有46万中青年干部走上县级以上领导岗位。1985年9月,在中国共产党全国代表会议上,131位老同志表示不再担任中央委员、中央顾问委员会委员、中央纪律检查委员会委员,中央委员会的年轻化前进了一大步。在中共第十三次全国代表大会上,又有中央和省、市、自治区130多位老干部主动退出第一线领导岗位。到1985年9月,在中央和国务院新任命的127名正副部级干部中,新选拔的中青年干部近百名;国务院系统81个部门的领导班子的正职领导干部的平均年龄为56.6岁,55岁以下干部的比例由10%增加到30%。大量在职官员的离退休,同时解决了领导职务大量超编、官多兵少的问题。随之,机构臃肿的状况发生改变,到1984年,中共中央13个部委正副部长、主任减少40%,正副局长减少13.8%;国务院41个部委正副部长、主任减少65%,正副司局长减少40%;省级领导班子成员减少35%,地、州和省的部委厅局领导成员减少36%;县委常委、正副县长减少18%。据新华社1992年9月8日报道:在《中共中央关于建立老干部退休制度的决定》颁布实行10周年时,“我国已有193万干部离休,464万干部退休。” 

  这样,就使“文化大革命”后困扰全党、严重影响党的政治路线贯彻落实和妨碍党的事业发展的干部老化问题得到了妥善的解决,党政机关人员臃肿问题得到很大改善,顺利实现了新老干部的交替。而干部结构的这个变化意义重大。如果我们联系改革开放30年来中国在政治、经济、文化的诸多成就和社会的巨大变化,考察一批又一批中青年干部在新时期中国特色社会主义的建设中发挥的作用及其业绩,退休制度建立的现实意义就更加清晰。

  第二,使我国干部人事制度发生一场深刻的革命,为新时期干部人事制度的进一步改革和干部队伍建设创造了条件。

  由于传统习惯势力的影响,干部、职工队伍中能上不能下、能进不能出、能升不能降、能留不能去、能干不能退的倾向普遍地、长期地存在着。退休制度打破了这些观念,在全社会深刻地传播和树立了一到规定年龄就应退(离)休的意识,并使之深入人心,成为了全社会的共识。这种遍及整个社会的强烈的意识和氛围,有利于后来干部人事制度改革的深化。

  退休制度打破了领导职务实际存在的“终身制”,为领导干部任期制和限任制的实行奠定了基础。邓小平指出:“过去没有规定,但实际上存在领导职务终身制。这不利于领导层更新,不利于年轻人上来,这是我们制度上的缺陷。” “国家不建立退休制度会影响到整个国家的生气,军队不建立退休制度,也就不能保持自己的生气。有了退休制度,人人都知道自己到哪年该怎么样,这就比较好办。” 退休制度规定:担任中央、国家机关部长、副部长,一般不超过65岁,副职一般不超过60岁;担任司局长一级的干部一般不超过60岁。这个任职年龄的规定,就打破了领导职务实际存在的“终身制”,为实现干部的年轻化、知识化奠定了人事管理的制度基础。退休制度还强烈地向领导干部传递了一种理念:领导职务不是终身的,任职是有时限的,为后来的领导干部任期制和限任制奠定了基础。而领导干部任期制和限任制,为国家政治权力稳定的代际转移奠定了基础,有利于从根本上保障党和国家政治生活正常进行和健康发展,保持领导机构的生机与活力;有利于发现和培养人才,把优秀人才选拔到领导岗位上,从而保证革命事业后继有人,永远兴旺发达,并且为社会、经济的快速稳定持续发展奠定扎实的政治基础。

  第三,破除了国际共产主义运动史上领导职务终身制的弊端,是对马克思主义政权建设思想的一个创新。

  在国际共产主义运动史上,长期存在着党和政府领导职务终身制的现象。德国社会民主党实际上实行的是领袖职务终身制,其领导人威廉·李卜克内西和奥古斯特·倍倍尔从1869年该党建立,到1900年和1913年分别逝世,一直担任该党的领袖,在国际共产主义运动史上开了一个不好的先例。特别是在苏联,斯大林从1922年俄共(布)设立总书记职务起担任该职,一直到1953年逝世为止,并且在1941年以后集党政军大权于一身;加里宁从1919年起蝉联全俄中央执行委员会主席(后改名最高苏维埃主席),直到1946年逝世前不久为止,长达27年之久。之后除了马林科夫、赫鲁晓夫等被党内斗争搞下台外,勃列日涅夫、契尔年科、安德罗波夫三位苏共最高领导人都以高龄死于任上。其他社会主义国家实际也是领袖职务终身制。我国“文化大革命”的发生,也与实际存在的领袖职务终身制联系在一起,这一弊端严重地损害了这些国家无产阶级政党的利益和社会主义事业,损害了国际共产主义运动,后遗症很大,教训十分沉重。陈云曾就此指出:“党的交班和接班的问题,在国际共产主义运动中间,在我们中国党内,有过痛苦的教训”。 

  新时期干部退休制度的建立,就使这一问题的解决成为可能。根据这一制度,老干部特别是党和国家领导人的离退休,不仅顺利地废除了领导干部职务终身制,而且使党和国家的领导制度、组织制度朝着建立完善的社会主义民主政治和政治文明的方向大踏步的发展。邓小平指出:“自然规律是不可改变的,领导层更新也是不断的。退休成为一种制度,领导层变更、调动也就比较容易。” 中共十四大前邓小平退休、十六大后江泽民退休,新时期中共中央和国家领导人成功的新老交替,充分证明了这一点。中国共产党在党的领导制度和组织制度上的这一改革和创新,在全世界社会主义国家的政治发展史上属于首创,是对国际共产主义运动的贡献。

 
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